(24.10.2013)


La Constitución consagra que la República Dominicana es un Estado Social y Democrático de Derecho, organizado en forma de República unitaria, fundado en el respeto de la dignidad humana, los derechos fundamentales, el trabajo, la soberanía popular y la separación e independencia de los poderes públicos (Artículo 7). Es decir, que la cláusula del Estado Social y Democrático de Derecho surge como un elemento esencial del Estado que le permite la independencia y colaboración de las ramas del poder público, para la ejecución de sus fines esenciales, tales como la garantía de los derechos fundamentales y la separación e independencia de los poderes públicos. Este nuevo concepto de Estado transforma las relaciones existentes entre la administración pública y los administrados, toda vez que posiciona de manera central a las personas en el análisis y evaluación de las políticas públicas y de las decisiones administrativas.

En tal sentido, si bien es cierto que la función esencial de la Administración Pública es desarrollar una actividad material y objetivamente administrativa, de alcance individual y concreta, teniente a satisfacer, en forma inmediata, las necesidades de un bien común o de interés público[1], no menos cierto es que la administración debe garantizar la participación de los administrados durante el desarrollo de estas actividades y potestades, toda vez que la publicidad es consustancial a toda democracia republicana en donde los administradores de la cosa pública deben informar a los administrados de su gestión. Por consiguiente, esta necesidad de la participación de los administrados en las actividades de la Administración Pública es fundamental para garantizar la legalidad de sus actuaciones, y sobre todo responde a un fenómeno global de transformación de las misiones de la Administración, caracterizado por el principio democrático y el principio de transparencia de la actividad administrativa[2]. 

En consecuencia, es necesario resaltar que con el surgimiento del Estado Social y Democrático de Derecho, se incorpora un procedimiento administrativo que constituye un instrumento esencial para la correcta promulgación de las decisiones administrativas y sobre todo potencializa el respeto de los derechos fundamentales de las personas en su relación con la administración y demás órganos y entes que ejercen función de naturaleza administrativa en el Estado. En tal sentido, las actuaciones de la Administración Pública pasan a estar sujetas a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado (Artículo 138), lo que garantiza con objetividad el interés general, y una actuación conforme a los factores esenciales en los que se fundamenta el Estado.

Debemos destacar que los principios consagrados por la Constitución no son limitativos, sino que existen una serie de principios aplicables al procedimiento administrativo que han sido reconocidos por otras normas jurídicas, y que sirven, igualmente, para garantía del administrado al momento de transmitir un expediente en determinado. En tal sentido, la Ley No. 107-13, sobre los derechos de las Personas en sus relaciones con la Administración y del Procedimiento Administrativo, consagra en el artículo 3, otros principios esenciales para la actuación administrativa, tales como el principio de juridicidad, el servicio objetivo a las personas, el principio promocional, de razonabilidad, de igualdad de trato, de publicidad de las normas, de los procedimientos y del entero quehacer administrativo, de seguridad jurídica, de previsibilidad y certeza normativa, de proporcionalidad, de ejercicio normativo del poder, de imparcialidad e independencia, de relevancia, de coherencia, de buena fe, de confianza legítima, de asesoramiento, de responsabilidad, de facilitación, de celeridad, de protección a la intimidad, de ética, y por último, el principio de debido proceso.

Estos principios constituyen un criterio fundamental que representan proposiciones jurídicas o directivas, mediante las cuales se debe orientar las actuaciones de la Administración Pública. Por tal motivo, como bien expone Agustín Gordillo, “los valores o principios jurídicos son más importantes que las normas”[3], toda vez que los principios no son reglas de las que se pueden deducir conclusiones por un razonamiento lógico, sino que son formas de comprender y hacer funcionar el derecho para que sea justo[4]. Por consiguiente, estos principios le otorgan un conjunto de potestades a la Administración Pública, con el objetivo de garantizar los derechos de los particulares, y asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias, por los órganos de la administración.

En tal sentido, a través de la cláusula del Estado Social y Democrático de Derecho, las potestades administrativas se transforman en potestades regulatorias, por lo que se pasa de un Estado “gendarme” del laissez faire o “Estado liberal”, a un Estado “benefactor” o Welfare State, y posteriormente a un Estado que el profesor Mariano Carbajales denomina como un “Estado regulador”, caracterizado por ser un constructor de “institucionalidad”, es decir, del espacio público en el cual los agentes públicos asumen responsabilidades[5].  En consecuencia, dicho Estado regulador si bien contiene las potestades tradicionales, tales como la potestad reglamentaria y la potestad sancionadora del Estado benefactor, no menos cierto es que este contiene otras potestades que no sólo permiten garantizar los derechos de los ciudadanos, sino también el interés público, tales como la  potestad de autorización, de supervisión, de fiscalización y control, de resolución de controversias y sobre todo el debido proceso reglamentario. En este breve ensayo, analizaremos detalladamente el debido proceso reglamentario por considerarlo como una de las potestades de la Administración esenciales para el fortalecimiento de un Estado Social y Democrático de Derecho, toda vez que promueve el derecho fundamental a la participación ciudadana como sustento de la buena gobernanza democrática, a través del diálogo con otros órganos y entes públicos, con los interesados y el público general.

En cuanto a este aspecto, debemos resaltar que esta participación ciudadana es crucial porque, en la medida en que el principio del Estado Social y Democrático de Derecho conduce a una Administración socialmente vinculada, el rol del Poder Ejecutivo en la elaboración y definición de políticas públicas mediante el ejercicio de su potestad reglamentaria se incrementa, lo que conduce necesariamente a la participación ciudadana en la elaboración de unos reglamentos que, por demás, no necesariamente desarrollan leyes previas pues la potestad reglamentaria ejecutiva es autónoma en nuestro ordenamiento constitucional. No obstante, al momento de tomar en cuenta el procedimiento para la promulgación de los reglamentos, es necesario diferenciar la audiencia de los interesados estipulada en el artículo 138.2 de la Constitución, del derecho fundamental a la participación ciudadano, toda vez el derecho fundamental a un debido proceso administrativo no se restringe al derecho a ser oído, sino que constituye un verdadero derecho fundamental que asegura que la Administración actúe racional, objetiva y motivadamente, al momento de emitir un reglamento.

Es preciso resaltar que los derechos fundamentales consagrados en la Constitución no son limitativos, sino que “la limitación y reglamentación de los derechos y garantías fundamentales no tienen carácter limitativo y, por consiguiente, no excluyen otros derechos y garantías de igual naturaleza” (Artículo 74.1). En virtud de esto, es necesario aclarar que con la entrada en vigor del artículo 23 de la Ley 200-04 se concreta un verdadero derecho fundamental al debido proceso reglamentario que asegura que la Administración actúe garantizando los derechos fundamentales de los administrados. En tal sentido,  este derecho fundamental exige a la Administración ponderar los diversos intereses públicos y privados, y en consecuencia que se garantice la debida participación de los interesados, lo cual, por demás, asegura un plus de legitimidad a las decisiones reglamentarias adoptadas[6].

En cuanto a este aspecto, el artículo 23 de la Ley 200-04 consagra que “las entidades o personas que cumplen funciones públicas o que administran recursos del Estado tienen la obligación de publicar a través de medios oficiales o privados de amplia difusión, incluyendo medios o mecanismos electrónicos y con suficiente antelación a la fecha de su expedición, los proyectos de regulaciones que pretenden adoptar mediante reglamento o actos de carácter general, relacionados con requisitos o formalidades que rigen las relaciones entre los particulares y la administración o que se exigen a las personas para el ejercicio de sus derechos y actividades” (Subrayado nuestro). En tal sentido, el derecho al debido proceso reglamentario obliga a la Administración Pública a publicar a través de medios oficiales o privados los proyectos de regulaciones, con el objetivo de que todo interesado pueda conocer cuáles normas son propuestas y tenga la oportunidad de hacer observaciones con relación a las mismas.

De esta manera lo consagra la Ley No. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo en su artículo 31, al consagrar que “la elaboración de reglamentos administrativos, planes y programas de alcance general, se sujetará a distintos principios y criterios, tales como el principio de iniciativa, la decisión bien informada,  la audiencia de los ciudadanos directamente afectados en sus derechos e intereses, la participación pública, la colaboración entre órganos y entes públicos, el ciclo temporal de la audiencia, de la participación y de la colaboración interadministrativa, la ponderación y motivación y la publicación”, principios que fortalecen el ejercicio del derecho a la trasparencia de la actividad administrativa, y que sobre todo, contribuyen con el desarrollo de un Estado Social y Democrático de Derecho.

En ese sentido, podemos establecer que este derecho responde a un fenómeno global de transformación de las misiones de la Administración y de mutación hacia un Estado administrativo, toda vez que el procedimiento administrativo, desarrollado conforme las normas del debido proceso, es un instrumento fundamental para el logro de decisiones administrativas de calidad, así como un ámbito de composición de intereses privados y públicos en la búsqueda de los cambiantes y esquivos intereses generales, que permite una protección eficaz de los derechos fundamentales, a través del fortalecimiento del principio democrático y del principio de transparencia de la actividad administrativa. Por otro lado, es necesario aclarar que el Reglamento de Aplicación de la Ley 200-04 regula en detalle este procedimiento de consulta pública, disponiendo que la presentación de opiniones y propuestas no puede ser inferior a veinticinco (25) días desde la apertura del procedimiento consultivo (artículo 50), que la publicación de las propuestas reglamentarias incluya el texto de las normas propuestas y las razones que justifican su dictado (artículo 51), y la posibilidad de celebrar audiencias públicas para discutir las opiniones calificadas de personas u organizaciones expertas (artículo 54) [7].

Sin embargo, el aspecto más importante que debemos resaltar es que la violación del derecho al debido proceso reglamentario activa el control judicial de constitucionalidad, considerándose que el Reglamento es ilegal por violar las disposiciones consagradas en la Ley 200-04, y sobre todo es, por demás, inconstitucional al violar el derecho fundamental al debido proceso administrativo consagrados en los artículos 69.10 y 138.2 de la Constitución. En tal sentido, cualquier reglamento que sea promulgado sin ser sometido a la consulta pública, es decir, que el público en general sea parte interesada y activa, con derechos de naturaleza procedimentales a respetar dentro de la concepción del debido proceso constitucional, es nulo por violentar el derecho fundamental al debido proceso reglamentario.

Finalmente, debemos resaltar que el derecho fundamental al debido proceso reglamentario fortalece al Estado Social y Democrático de Derecho, toda vez que le otorga la facultad a los administrados de regular, contribuir, y velar por la legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, y sobre todo obligar a la Administración a garantizar los derechos fundamentales de los particulares, así como también el interés general.


[1] CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Sexta edición actualizada. Abelado-Perrot. p. 11.

[2] JORGE PRATS, Eduardo. Derecho Constitucional. Vol. I. Ius Novum, tercera edición 2010. p. 347.

[3] GORDILLO, Agustín. Introducción al derecho. Buenos Aires, Fundación de derecho administrativo, 2002. p. I-5. Disponible en: www.gordillo.com.ar, última visita, en fecha 23 de octubre de 2013.

[4] Ibíd., p. II-10.

[5] CARBAJALES, Mariano. El Estado regulador, hacia un nuevo modelo de Estado. Editorial Álbaco de Rodolfo Depalma. Argentina, 2006. p. 69.

[6] JORGE PRATS, Eduardo. Derecho Constitucional. op. cit. p. 346.

[7] Ibíd., p. 347.


El Derecho Fundamental a un Debido Proceso Reglamentario.