El silencio administrativo en el ordenamiento jurídico dominicano

​​(02.12.2016)


Nota:

(i) Publicado originalmente en el Boletín Communis Opinion de la Pontificia Universidad Madre y Maestra

​Disponible en: http://revistacommunisopinio.blogspot.com/


En 1984 la profesora Rosina De la Cruz Alvarado abordó la obligación que posee la Administración de otorgar respuesta a las solicitudes de los administrados dentro del plazo fijado por la normativa. En su artículo sobre “Los Recursos en el Derecho Administrativo” publicado en la Revista de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), ésta sostiene que “el funcionario que en el término del plazo señalado no ha contestado un recurso jerárquico, ha dado una negativa al mismo. Con este principio, se quiere evitar dejar a los administrados a la buena voluntad de la administración, que podría, guardando silencio, evitar el ejercicio del recurso contencioso administrativo”[1]. Su afirmación parte del análisis de la sentencia dictada por la Suprema Corte de Justicia en fecha 11 de mayo de 1984, mediante la cual se acoge un recurso contencioso administrativo en contra de la inactividad del entonces Secretario de Estado de Finanzas.

Tanto el artículo de la profesora De la Cruz Alvarado como la sentencia de la Suprema Corte de Justicia constituyen aportes significativos en el ámbito del Derecho Administrativo dominicano, pues son pioneros en reconocer el deber de resolver que poseen los órganos administrativos así como las consecuencias que pudieran resultar de su inactividad[2]. Es importante resaltar que para el 1984 la República Dominicana sólo contaba con la Ley No. 1494 de 1947 que reconoce de manera general el silencio administrativo, pero no traza las reglas aplicables a esta figura. Y es que, como bien advierte Olivo Rodríguez Huertas, en ese momento la actividad administrativa del Estado se regía esencialmente por los principios del derecho administrativo continental europeo, de origen francés[3]. De modo que el silencio administrativo no estaba claramente regulado en nuestro ordenamiento jurídico, por lo que era una figura desconocida y poco utilizada.

Para poder entender el silencio administrativo y su actual regulación, es necesario analizar los antecedentes legislativos de esta figura, pues, como bien establece Spiegel, “no es posible exponer de modo satisfactorio el orden jurídico vigente, sin conocer la historia del Derecho Administrativo”[4]. De entrada, es oportuno señalar que el Derecho Administrativo dominicano tiene dos momentos importantes que modifican la forma de interpretar el silencio administrativo: (i) las disposiciones legales que regulan todo lo concerniente al proceso contencioso administrativo antes de la promulgación de la Ley No. 107-13; y, (ii) el procedimiento administrativo instaurado con la entrada en vigencia de esa ley. Como demostraremos a continuación, antes de la Ley No. 107-13 sobre los derechos y deberes de las Personas en sus relaciones con la Administración Pública y los Actos y Procedimientos Administrativos de fecha 8 de agosto de 2013, el silencio administrativo era considerado como una técnica procesal que habilita la Jurisdicción Contencioso Administrativa frente a la inactividad de los órganos administrativos. En cambio,  la Ley No. 107-13 consagra esta figura como una verdadera garantía del administrativo, por lo que el funcionario que incumple con su deber de resolver los procedimientos administrativos compromete incluso su responsabilidad personal.

El artículo 2 de la Ley No. 1494 es que autoriza por primera vez al administrado para que ejerza un recurso contencioso administrativo en contra de la falta de actuación de la Administración. Dicho artículo establece que “procederá también el recurso cuando la administración no dictare resolución definitiva en el término de dos meses, estando agotado el trámite, o cuando pendiente éste, se paralizara sin culpa del recurrente, por igual término”. De ahí que la Ley No. 1494 realiza una división implícita de los actos que pueden ser recurridos por ante la jurisdicción contenciosa administrativa porque reconoce, por un lado, que el recurso procede en contra de “los actos administrativos violatorios de la ley, reglamentos y decretos” (artículo 1) y, por otro lado, que es admisible para cuestionar el silencio de algún órgano administrativo al “no dictar resolución definitiva en el término de dos meses” (artículo 2). 

En síntesis, la Ley No. 1494 reconoce la admisibilidad del recurso contencioso administrativo tanto para impugnar los actos expresos y tácitos de los órganos administrativos, es decir, aquellos que poseen una declaración explícita o implícita de la voluntad de la Administración, como los actos presuntos, los cuales se generan por la inactividad de la Administración a la que se le otorga determinadas consecuencias jurídicas[5]. Así pues, es claro que desde el 1947 se encuentra configurada la figura del silencio administrativo en nuestro ordenamiento jurídico, pero en su forma de silencio negativo. Y es que, de conformidad con el precitado artículo 2 de la Ley No. 1494, el procedimiento administrativo está condicionado a un plazo de dos meses, por lo que luego de transcurrido este plazo sin una respuesta expresa de la Administración, se presume que la solicitud fue denegada y se habilita la vía del recurso contencioso administrativo.

De esta manera lo establece el artículo 5 de la Ley No. 13-07 del 2007 al disponer que “el plazo para recurrir por ante el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo será de treinta (30) días a contar (…) del día de expiración de los plazos fijados si se tratare de un recurso por retardación o silencio de la Administración”. De la combinación de las disposiciones de las Leyes 1494 y 13-07 se desprende que los órganos administrativos tienen la obligación de responder las solicitudes de las personas en un plazo de dos meses, de modo que una vez transcurrido este plazo, éstos cuentan con treinta días para acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Ahora bien, luego del vencimiento de los treinta sin que las personas interpongan un recurso contencioso administrativo, se produce la firmeza del silencio negativo y su contenido es inatacable. En otras palabras, las personas deben dar estricto cumplimiento al plazo previsto el artículo 5 de la Ley No. 13-07 para impugnar la tardanza de los órganos administrativos, so pena de que su recurso sea declarado inadmisible por inobservar reglas procesales.

Así lo determinó la Suprema Corte de Justicia al confirmar una decisión que inadmitió un recurso contencioso administrativo por inobservar el plazo del artículo 9 de la Ley No. 1494, modificado por el precitado artículo 5 de la Ley No. 13-07, luego de producirse un silencio negativo por parte de la Administración. Para ese tribunal, el recurso fue interpuesto fuera de plazo porque “al tratarse de un recurso por retardación el plazo tenía como punto de partida la expiración del plazo fijado por el artículo 2 de la Ley No. 1494, es decir, luego de haber transcurrido el término de dos meses sin que la administración o algún órgano administrativo autónomo dictare resolución definitiva por igual término”, de manera que “frente a la tardanza de la recurrida para solucionar de forma definitiva los compromisos asumidos en el trámite de la conciliación, los recurrentes tenían que darle estricto cumplimiento al plazo previsto por el citado artículo 9 y tenían que interponer su recurso dentro del plazo de quince días de expirado el término de los dos meses”[6].

La sentencia anterior nos permite afirmar que antes de la promulgación de la Ley No. 107-13, el silencio administrativo era considerado como “una simple ficción de efectos estrictamente procesales, limitados a abrir la vía del recurso”[7]. Es decir, una técnica procesal que evita el estancamiento del proceso por la falta de respuesta de la Administración. De modo que al otorgarle una naturaleza meramente procesal al silencio, el acto presunto generado por la inactividad de los órganos administrativos no producía efectos ni consecuencias jurídicas, lo que permitía que la Administración se beneficiara de su propio incumplimiento al producirse la firmeza del silencio negativo una vez transcurrido el plazo para interponer el recurso contencioso administrativo.  

Ahora bien, con la Ley No. 107-13 la idea que existía sobre la figura del silencio administrativo cambia, pues no es concebida como una técnica al servicio de la Administración, sino más como un mecanismo de garantía del ciudadano. De modo que el silencio administrativo debe entenderse como una garantía frente a la ausencia de una voluntad expresa de los órganos administrativos. En otras palabras, es una facultad que posee los administrados para presumir los efectos de la inactividad de la Administración y, en consecuencia, hacer valer sus derechos en sede administrativa o ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Es por esta razón que esta figura debe interpretarse de conformidad con el derecho a la tutela judicial efectividad y al principio pro actione, de tal forma que nunca puede causar perjuicios innecesarios a las personas[8].

La voluntad presunta de la Administración puede presentarse de una forma afirmativa o desestimatoria. En nuestro ordenamiento jurídico, la regla general es que la inactividad de los órganos administrativos produce la desestimación de la solicitud del interesado. En otras palabras, la falta de respuesta de la Administración se traduce en una denegación de la petición o del recurso interpuesto por el administrado. Sin embargo, algunas normas sectoriales recogen el silencio positivo, es decir, que consideran la inactividad administrativa como una aceptación de la petición formulada por el interesado[9].  En cuanto a este último aspecto, es importante señalar que es necesario que el acto estimatorio de la solicitud se encuentre expresamente habilitado en una norma legal.

Resulta interesante preguntarnos, ¿cómo se produce el silencio administrativo? Como bien explican Eduardo Gomero Casado y Severino Fernández Ramos, en los casos en que la Administración no cumple con su deber legal de resolver los procedimientos administrativos en el plazo máximo fijado por la norma, el legislador agina un significado al silencio para ofrecer una respuesta a las pretensiones formuladas por los administrados[10]. De manera que la figura del silencio administrativo surge por el incumplimiento de la Administración a su deber de dictar y notificar una resolución expresa en el plazo dispuesto por la norma correspondiente. De esta afirmación surgen algunos aspectos que debemos analizar: el plazo de producción del silencio, las consecuencias jurídicas del incumplimiento de la Administración y las resoluciones tardías, es decir, aquellos actos expresos que se producen luego de generarse el silencio administrativo.

De conformidad con el artículo 6 de la Ley No. 107-13, el personal al servicio de la Administración Pública tiene el deber de “resolver los procedimientos en un plazo razonable”. Es decir que los órganos administrativos están obligados a resolver todos los procedimientos administrativos, so pena de comprometer su personalidad personal (párrafo II del artículo 28)[11]. Ahora bien, es importante destacar que el deber legal de resolver no sólo constituye una obligación de los órganos administrativos, sino que incluso forma parte del catálogo de derechos subjetivos que componen el derecho fundamental a la buena administración. En efecto, conforme el artículo 4 de la Ley No. 107-13, las personas tienen el “derecho a una resolución administrativo en plazo razonable”. De modo que la inactividad de la Administración ocasiona un perjuicio directo en los derechos de los administrados, por lo que pueden ser tutelados a través de las garantías constitucionales.

La Ley No. 107-13 hereda el plazo establecido en el artículo 2 de la Ley No. 1494 para la producción del silencio administrativo, sin embargo, no establece límites a los plazos consagrados en las normas sectoriales. Conforme su artículo 20, “la  normativa reguladora de cada procedimiento administrativo establecerá un plazo razonable para su tramitación”, pero en el caso en que no se contemple un plazo en específico será de dos meses. De ahí que la Administración tiene la obligación de resolver los procedimientos administrativos en dos meses, por lo que al transcurrir este plazo sin una respuesta expresa de la Administración se incurre en una inactividad administrativa. En estos casos, las personas tienen la facultad de asumir el silencio como un acto presunto de desestimación de la solicitud y, en consecuencia, acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en un plazo de treinta días de conformidad con el artículo 5 de la Ley No. 13-07. De igual forma, las personas pueden reiterar la solicitud inicial a los fines de obtener una respuesta expresa del órgano administrativo. En ambas circunstancias, la Administración mantiene su obligación de resolver expresamente el procedimiento (párrafo II del artículo 28), por lo que el silencio debe interpretarse a favor del administrado.

Uno de los principales aportes de la Ley No. 107-13 es que otorga consecuencias jurídicas al acto presunto generado por la inactividad de la Administración. Y es que, como hemos señalado anteriormente, esa norma compromete la responsabilidad personal del funcionario público que incumple con su obligación de resolver el procedimiento administrativo en el plazo máximo establecido. En los casos de los actos presuntos estimatorios, la Ley No. 107-13 obliga a la Administración a emitir una resolución expresa que confirme la aceptación de las pretensiones del administrado en un plazo de cinco días luego de generado el acto presunto.

Por otro lado, es importante destacar que el silencio administrativo se produce también por la ausencia de respuesta en los recursos administrativos. En efecto, conforme el artículo 53 de la Ley No. 107-13, “el órgano competente para resolver el recurso administrativo dispondrá de un plazo de treinta (30) días para dictar su decisión. Si el recurso de reconsideración no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podrá reputarlo denegando tácitamente, pudiendo interponer a su opción el recurso jerárquico, si procede, o el contencioso administrativo, sin plazo preclusivo”. En otras palabras, la Administración cuenta con un plazo de treinta días para resolver el recurso interpuesto por el administrado, por lo que su inactividad produce un acto presunto de desestimación del recurso de reconsideración. En este caso, el administrado puede impugnar el acto presunto sin plazo preclusivo, por lo que no se encuentra sujeto al plazo estipulado en el artículo 5 de la Ley No. 13-07 para acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Nos explicamos, a diferencia de las solicitudes iniciales del procedimiento en las cuales las personas deben cuestionar el silencio en un plazo de treinta días luego de transcurrido los dos meses para la emisión del acto expreso, en los recursos administrativos la impugnación del silencio no está sometida a plazos, por lo que las personas pueden interponer un recurso jerárquico, si procede, o un recurso contencioso administrativo en cualquier momento luego de que se genera la inactividad de la Administración. Esta disposición es un mecanismo para evitar que los órganos administrativos puedan beneficiarse de su propio incumplimiento porque el silencio constituye una consecuencia  jurídica de la violación a la obligación de resolver que poseen los órganos administrativos.

Partiendo de lo indicado anteriormente, podemos afirmar que el plazo de producción del silencio y sus consecuencias jurídicas varían dependiendo de la etapa del procedimiento en la cual se produce la inactividad administrativa. Por tanto, a continuación diferenciaremos los efectos del silencio en cada una de las etapas del procedimiento administrativo:























Por último, es importante recordar que en ambos casos el funcionario público que inobserva su obligación de resolver compromete su responsabilidad personal, por lo que el silencio constituye una verdadera garantía del administrativo a los fines de continuar con su procedimiento sin verse afectado por la inercia de los órganos administrativos. En nuestro país es común que las instituciones públicas incumplan con su obligación de otorgar una respuesta expresa en el plazo máximo fijado por la norma, de modo que es importante conocer esta figura para evitar que la Administración pueda eludir el control jurisdiccional a través de su propio incumplimiento.


[1] De la Cruz Alvarado, Rosina. Los Recursos en el Derecho Administrativo. En Revista de Ciencias Jurídicas No. 2, octubre de 1984. p. 21.

[2] Es imposible desconocer los aportes realizados por los primeros administrativistas dominicanos, Manuel De Jesús Troncoso de La Concha a través de su obra “Elementos de Derecho Administrativo” y Manuel  A. Amiama en su “Prontuario de Legislación Administrativa Dominicana”.  De manera que nos referimos a que el artículo de la profesora De La Cruz Alvarado y la sentencia de la Suprema Corte de Justicia analizan por primera vez la figura del silencio administrativo directamente.

[3] Rodríguez Huertas, Olivo. Derecho Administrativo Dominicano y Principios Generales. Ponencia preparada para la reunión del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo en Valladolid-España, septiembre de 2008.

[4] Spiegel, L. Derecho administrativo. Barcelona: Edición Labor. Año 1933. p. 13-14.

[5] Gamero Casado, Eduardo y Severiano Fernández Ramos. Manuel Básico de Derecho Administrativo. España: tecnos. Año 2007. p. 365.

[6] SCJ, sentencia de fecha 24 de marzo de 2004, Boletín Judicial No. 1120.

[7] García de Enterría, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo I. 638

[8] Aguado I Cudolá, Vicenc. “El silencio administrativo: proceso evolutivo y claves del régimen actual”. En Silencio Administrativo. Estudio general u procedimientos sectoriales. Coords. Tomás Quintana López y Anabelén Casares Marcos. Valencia: tirant lo blanch. Año 2012. p. 276.

[9] Por ejemplo, en materias como el registro de sindicatos (artículo 376 del Código de Trabajo), o de asociaciones sin fines de lucro (artículo 5 de la Ley No. 122-05), el reembolso de impuestos (artículo 350 del Código Tributario), el trámite de consulta previa que los órganos reguladores sectoriales deben agotar por ante el Consejo Directivo del Instituto de Protección al Consumidor (artículo 17.k de la Ley No. 358-05), entre otras. Véase: Rodríguez Huertas, Olivo. op. cit. p. 115.

[10] Gamero Casado, Eduardo y Severiano Fernández Ramos. op. cit. p. 340.

[11] La Ley No. 107-13 establece ciertas excepciones al deber de resolver de la Administración en su sentido material, sin embargo, obliga a que ésta en todo caso deje constancia escrita de las circunstancias de terminación de cada procedimiento.  Entre las excepciones están: (i) el desistimiento del solicitante; (ii) la renuncia al derecho del administrado; (iii) la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas; (iv) la declaración de caducidad; y, (v) la celebración de un convenio, acuerdo o pacto, en los casos previstos por las normas sectoriales (artículo 28 de la Ley No. 107-13).