La igualdad para los iguales en el procedimiento administrativo.

(01.02.2016)


La igualdad no solo es un derecho fundamental de todas las personas, sino que constituye un principio constitucional que garantiza el ejercicio de los demás derechos fundamentales. Y es que, sin igualdad no hay garantías fundamentales, por lo que la aplicación de los derechos queda a merced de la arbitrariedad del Estado, concediendo selectivamente la posibilidad de ejercerlos. Por esto, el constituyente ha consagrado expresamente que en nuestro ordenamiento jurídico se condena toda situación que tienda a quebrantar la igualdad (artículo 39.1 de la Constitución), pues sin igualdad no hay garantías y, mucho menos, libertades. En palabras de Hubert Humphrey, político estadounidense nacionalmente conocido por su lucha en favor de los derechos civiles, “la libertad sin igualdad es una hermosa palabra de claros acentos pero de escuálidos resultados”. 

Es por esta razón que la Constitución dominicana señala en su artículo 39 que “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, reciben la misma protección y trato de las instituciones, autoridades y demás personas y gozan de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación por razones de género, color, edad, discapacidad, nacionalidad, vínculos familiares, lengua, religión, opinión política o filosófica, condición social o personal”. De este artículo se desprenden dos tipos de posibles desigualdades: la discriminación basada  en razones de “género, color, edad, discapacidad, nacionalidad, vínculos familiares, lengua, religión, opinión política o filosófica”; y, el trato desigual injustificado por razón de una “condición social o personal”. Es necesario distinguir estas desigualdades, pues la primera constituye una desigualdad constitucionalmente prohibida, es decir, que existe una presunción de discriminación en los casos de distinción por algunas de estas razones. En cambio, en la desigualdad basada en la “condición social o personal” se debe demostrar que el trato desigual no está razonablemente justificado.

Estos tipos de desigualdades han sido catalogados por la doctrina en dos ámbitos: por un lado, la igualdad en la ley –igualdad formal-, que exige el trato rigurosamente igual para todos, prescindiendo de cualquier diferencia que pueda existir entre los destinatarios; y, por otro lado, la igualdad ante la ley –igualdad material-, que se entiende como una necesidad de adecuar la aplicación de la ley a las diferencias existentes en la realidad. Es decir, tratar lo igual como igual y lo diferente como diferente.

En esta reflexión solo nos enfocaremos en analizar la igualdad desde su concepción material. Y es que, el derecho a la igualdad supone que, en principio, no solo “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley”, gozando en consecuencia, “de los mismos derechos, libertades y oportunidades”, sino que, además, estas personas deben recibir “la misma protección y trato de las instituciones, autoridades y demás personas”, quedando expresamente prohibido todo tipo de discriminación injustificado e irrazonable[1]. Pero, ¿por qué solo se prohíbe la discriminación injustificada en la aplicación de la ley? La respuesta es sencilla, pues no todos tenemos las mismas circunstancias y mucho menos la misma condición social. Por esto, el Estado solo tiene la responsabilidad de garantizar la igualdad entre los iguales, por lo que el trato desigual por situaciones diferentes es constitucionalmente admisible. Ojo, solo nos referimos a situaciones diferentes basadas en supuestos de hechos –condición social o personal-, sin tomar en cuenta las razones constitucionalmente prohibidas.

Ahora bien, aunque resulta tentativo referirnos a los tratos desiguales basados en el ámbito formal del derecho a la igualdad, -especialmente por las recientes discusiones sobre la desigualdad de género-, solo haremos énfasis en la obligación que poseen las instituciones del Estado de  otorgar un trato igualitario a las personas que se encuentran en una misma situación fáctica. De entrada, debemos aclarar que el artículo 39 de la Constitución exige que la Administración Pública otorgue a las situaciones semejantes un trato igualitario, descartando excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias. Por esto, uno de los principios esenciales de la actuación administrativa es la igualdad de trato durante los procedimientos administrativos (artículo 3.5 de la Ley No. 107-13, sobre los derechos y deberes de las Personas en sus relaciones con la Administración Pública y los Actos y Procedimientos Administrativos, de fecha 8 de agosto de 2013).

En efecto, en materia administrativa, la igualdad forma parte del derecho fundamental a una buena administración, pues las personas tienen el derecho a que sus asuntos sean tratados de modo equitativo, imparcial y proporcional a las finalidades que justifican la intervención de la administración. Este trato equitativo no solo exige un trato igualitario durante los procedimientos administrativos, sino que prohíbe todo tipo de discriminación injustificada entre los administrados. De manera que la igualdad, como principio esencial de la actuación administrativa, garantiza, por un lado, que “las personas que se encuentren en la misma situación sean tratados de manera igual”, y, por otro lado, que la Administración no discrimine por alguna de las razones consagradas en el artículo 39 de la Constitución. Esto, nos permite afirmar que la Administración se encuentra vinculada al principio de igualdad desde una concepción positiva y negativa.

Esta doble concepción de la igualdad en las actuaciones administrativas trae consigo enormes problemas en otros dos supuestos: la igualdad en la ilegalidad y la desigualdad en las actividades discrecionales. Y es que, durante muchos años se ha discutido si las personas pueden alegar una vulneración al principio de igualdad por no recibir un trato igualitario con respecto a casos similares que reciben una respuesta distinta por privilegios o excepciones discrecionales de la Administración. En principio, la jurisprudencia se ha inclinado en afirmar que “no cabe pedir igualación en la ilegalidad”[2]. Por tanto, “en ningún caso aquel a quien se aplica la ley puede considerar violado el citado principio constitucional por el hecho de que la ley no se aplique a otros que asimismo la han incumplido”[3]. Esto, sin duda alguna, ha instaurado un principio general según el cual no existe igualdad en la ilegalidad, por lo que los tribunales no pueden amparar una situación contraria al ordenamiento jurídico. Sin embargo, en muchos casos, esto equivale a legitimar las actuaciones arbitrarias de la Administración, permitiendo que ésta otorgue discrecionalmente soluciones distintas a circunstancias semejantes. Así pues, la pregunta que debemos realizarnos es: ¿este principio puede ser limitado?

La doctrina local nos advierte que “este criterio debe ser matizado en países como el nuestro donde la principal violación al principio de igualdad se deriva de una aplicación selectiva de la ley, de creación de oasis de impunidad, y en donde una abrupta aplicación de la ley paradójicamente significaría una vulneración del Estado de Derecho. En nuestros predios, la lucha por el Derecho implica la lucha por la igual aplicación de la ley y por la eliminación de los privilegios de impunidad disfrazados tras los argumentos formalistas de quienes justifican la discrecionalidad administrativa de un Estado que, en el fondo, discrimina con su aplicación selectiva de la ley, principalmente en perjuicio de los sectores más vulnerables y empobrecidos”[4].

Y es cierto, prohibir que los tribunales puedan sancionar la discriminación cometida por los órganos del Estado al otorgar privilegios e inmunidades en casos similares es hacer inoperante el control que éstos realizan sobre la desviación de poder de la Administración. Esto en el entendido de que, aún en los casos en que la Administración actúa amparada en potestades regladas –respetando las disposiciones legales-, ésta puede discriminar, por lo que la aplicación selectiva de la ley se trasforma en una vulneración del Estado de Derecho. En otras palabras, aplicar en todos los casos el principio según el cual no hay igualdad en ilegalidad es jugar con gasolina en los alrededores de una gran fogata de impunidad y corrupción.

Ahora bien, con esto no queremos afirmar que todos debemos ser impunes por las irregularidades cometidas por la Administración, sino, por el contrario, queremos enfatizar la potestad que poseen los tribunales para control la discrecionalidad que posee la Administración, especialmente cuando ésta discrimina al aplicar arbitrariamente las disposiciones legales. Por esto, como bien señala Enrique Alonso García, “aunque resulte obvio que en principio ningún Tribunal puede actuar ilegalmente porque respecto de otros así se actuó, ello no conlleva que no se pueda producir la anulación de actos ilegales en favor de otros, o, en cambio, que se permita una nueva ilegalidad, que al venir impuesta -por el principio de igualdad-, deja, automáticamente y por definición, de serlo”[5]. En estos casos, la excepción al indicado principio va a depender de los valores constitucionales en juego y, de igual forma, de si la desigualdad proviene de una actuación arbitraria de la Administración en el ejercicio de sus funciones. Vale recordar que, al otorgar un trato discriminatorio a los administrados, no  solo se inobserva el principio de igualdad y equidad, sino que se vulnera el derecho fundamental a una buena administración.

Este aspecto adquiere una mayor relevancia en nuestro ordenamiento jurídico, pues el Tribunal Constitucional ha reconocido la necesidad de que la Administración garantice la igualdad para los iguales en el procedimiento administrativo. En efecto, a través de la Sentencia TC/0360/15, el Tribunal Constitucional transcribe lo indicado por el Tribunal Superior Administrativo en su atribución de juez de amparo, al resaltar que “el principio de igualdad configurado en el artículo 39 de la Constitución implica que todas las personas son iguales ante la ley y como tales deben recibir el mismo trato y protección de las instituciones y órganos públicos. Este principio, junto a la no discriminación, forma parte de un principio general que tiene como fin proteger los derechos fundamentales de todo trato desigual fundado en un acto contrario a la razón o cuando no existe una relación de proporcionalidad entre los medios utilizados y el fin que se persigue. El desarrollo de este principio ha permitido elaborar una doctrina tendente a graduar situaciones concretas en las que pueda admitirse trato diferente en circunstancias tales que el trato igual conduciría a una desigualdad, es decir, los supuestos en los que se admite una discriminación positiva. Fuera de estas situaciones que encuentran justificación en la necesidad de preservación del propio principio de igualdad y no discriminación, no resulta admisible que desde los órganos públicos se practique un tratamiento desigual e injustificado como pudo comprobar el juez de amparo al dictar la decisión impugnada” (Subrayado nuestro).

En dicha sentencia, el Tribunal Constitucional determinó que “el principio de igualdad se ve afectado, pues estamos ante dos profesionales de la ingeniería, que se sometieron a sorteos y resultaron beneficiarios de sendas adjudicaciones de obras (…), ambos concursantes han suscrito contratos con el Estado dominicano, para mantenimiento de vías y caminos vecinales, cada uno circunscripto a las provincias que pertenecen; sin embargo, el pliego de condiciones estándar para este tipo de sorteos prohíbe tener contrataciones vigentes u obras pendientes con el Estado para poder optar a este concurso; no obstante, en un caso se invoca la existencia de un impedimento y en el otro no”.

En ese sentido, a nuestro entender, el Tribunal Constitucional realizó una extensión de los efectos del principio de igualdad a fin de salvaguardar las garantías procesales que asisten al administrado, pues la Administración había actuado arbitrariamente. De modo que, la decisión no puede ser analizada como una ampliación pura y simple de la ilegalidad, sino, por el contrario, como una garantía de los principios que componen la actuación administrativa. Así las cosas, entendemos que el principio según el cual “no hay igualdad en la ilegalidad” puede ser limitado, a fin de que los tribunales ejerzan un control en las actuaciones de los órganos del Estado, evitando la aplicación selectiva de la ley, la creación de oasis de impunidad y grandes ambientes de corrupción basados en clientelismo político. Pero, indudablemente, estas excepciones deben ser jurisprudencialmente reguladas con el objetivo de evitar el reconocimiento de anomalías que no son trascendentes para la protección de los principios y derechos fundamentales.


[1] Jorge Prats, Eduardo. Derecho Constitucional II. Ius Novum: Santo Domingo. Año 2012. p. 235.

[2] TCE, Sentencias No. 37/1982 de fecha 16 de junio de 1982; y, 43/1982 de fecha 6 de julio de 1982.

[3] TCE, Sentencia No. 21/1992.

[4] Jorge Prats, Eduardo. op. cit. p. 230.

[5] Alonso García, Enrique. “El principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución” español. En Revista de Administración Pública Núms. 100-102. Enero-diciembre 1983. p. 26.