2015

Las asociaciones público-privadas en el transporte ferroviario

(17.11.2017)

Entre las muchas fallas que caracterizan al transporte de pasajeros en nuestro país, la obsolescencia de la infraestructura pública y de las modalidades de transporte juega un rol preponderante. Durante muchos años, el transporte público de pasajeros se caracterizó por la falta de regulación estatal sobre los operadores, lo que originó una proliferación de servicios sin que existiera una coordinación integral entre las modalidades utilizadas para el transporte masivo de personas. Es decir que el Estado otorgaba autorizaciones sobre las rutas sin una planificación previa, de modo que cada operador prestaba el servicio de forma desordenada y con niveles deficientes de calidad, comodidad y seguridad.

Es en base a esta situación que en el año 2005 se crea la Oficina para el Reordenamiento del Transporte (OPRET) como una entidad transitoria, cuyo objetivo es diseñar un sistema integral de transporte terrestre, así como construir y operar las líneas del Metro de Santo Domingo. Esta institución diseñó un Plan Maestro para el Ordenamiento del Transporte, consistente en la creación de seis líneas ferroviarias en la Provincia de Santo Domingo. Según este plan, cada una de las líneas estará interconectada a través de rutas alimentadoras de autobuses, con la finalidad de asegurar un sistema tronco-alimentado en el transporte terrestre de pasajeros. En la actualidad, sólo una de estas líneas ha sido completamente finalizada y tuvo un costo aproximado de US$695 millones de dólares, equivalentes a RD$32,000 millones de pesos. La Línea 2 del Metro está en proceso de construcción y hasta el momento lleva una inversión aproximada de US$830 millones de dólares, equivalentes a RD$39,000 millones de pesos. De las líneas restantes, la Línea 3 es la más significativa, pues tendrá una longitud de 22 kilómetros, lo que la convierte en la línea más extensa del sistema ferroviario diseñado por dicha institución. 

No hay dudas de que el Metro de Santo Domingo es una necesidad, pues permite reorganizar el transporte público de pasajeros en base a un modelo integrado de transporte sostenible, tal y como lo exige la nueva Ley No. 63-17 de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial (artículo 4.1). Pero además, el sistema ferroviario reduce la cantidad de vehículos que circulan en las vías públicas, ya que su rapidez, eficiencia y economía incentiva a las personas a utilizar esta modalidad de transporte en lugar de desplazarse en vehículos propios o en autobuses inadecuados. Lo anterior puede evidenciarse en la cantidad de usuarios que han sido transportados por las Líneas 1 y 2 del Metro desde su apertura. Según el “Informe Mensual de Evolución de la Demanda” publicado por la Oficina para el Reordenamiento del Transporte (OPRET), desde la apertura al público en el año 2009 se han transportado más de 414 millones de usuarios, visualizándose un crecimiento anual de hasta un 8%. Es decir que cada año se genera un incremento en la demanda del servicio que ofrece el sistema ferroviario, lo que denota la importancia de esta modalidad de transporte.

Ahora bien, la provisión tradicional de las infraestructuras públicas requeridas para la implementación de este sistema, -basado en la construcción directa por parte del Estado de las líneas-, presenta hoy dos grandes problemas. Por un lado, la falta de recursos destinados a la construcción y al mantenimiento rutinario de las líneas del Metro, lo que obliga al Estado a acudir a líneas de crédito y a destinar fondos que pueden ser utilizados en otros sectores tales como, la vivienda, la educación y la salud. Y, por otro lado, la captura de la entidad pública por algunas empresas constructoras relacionadas con el funcionario encargado de realizar las contrataciones. Estas dos grandes fallas obligan a replantearnos la forma en que actualmente se gestiona la construcción del sistema ferroviario en nuestro país.

A partir de la entrada en vigencia de la citada Ley No. 63-17, la Oficina para el Reordenamiento del Transporte (OPRET) deja de ser una institución prestacional para convertirse en una empresa pública. Esto presenta dos grandes ventajas: (i) dicha institución pasa a ser un agente más del mercado, recibiendo el mismo trato que las empresas privadas (artículo 221 de la Constitución), por lo que sus actuaciones deberán ser reguladas por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, lo que incluye la supervisión de los servicios que ofrece y la implementación de sanciones en caso de incumplimiento de las disposiciones legales; y, (ii) obliga al Estado a crear las políticas necesarias para fomentar la iniciativa económica privada en el transporte ferroviario (artículo 219 de la Constitución), procurando nuevas formas de gestión indirecta tales como, la asociación en participación, transferencia de la propiedad accionaria u otra modalidad contractual (artículo 147.1 de la Constitución).

En este escenario, la asociación público-privada se presenta como un medio de gestión indirecta idóneo para reducir los costos que debe asumir el Estado, inyectar capital en el sector y continuar con la optimización del servicio del transporte público de pasajeros. Y es que, en palabras de Robert Wright, “la expansión de las asociaciones público-privadas ha sido una buena noticia para gobiernos que enfrentan estrecheces financieras, -pues- muchas autoridades locales y nacionales han descubierto que poseían carreteras con peajes, puertos y aeropuertos que podían vender por miles de millones de dólares, para financiar otros servicios públicos” (Wright, Robert. “Route to reward”, Financial Times, 5 de julio de 2007).

Pero el aspecto financiero no es la única ventaja que genera la implementación de las asociaciones público-privadas, y que permitiría enfrentar una de las fallas que presenta la construcción de nuestro sistema ferroviario, sino que además este modelo mejora la selección en los procesos de compras y contrataciones porque las firmas privadas quedan sometidas a la disciplina impuesta por los mercados financieros privados, lo que conlleva ganancias de eficiencia (Engel, Eduardo. Economía de las asociaciones público-privadas. México: Fondo de Cultura Económica. p. 28).

Visto lo anterior, resulta necesario preguntarnos, ¿en qué consisten las asociaciones público-privadas? A modo de resumen, este modelo de gestión procura que una compañía privada financie, construya y luego sea la responsable de operar y mantener las instalaciones, sujeta a estándares de calidad de servicio o de otro tipo (Engel, Eduardo: p. 16). El retorno de las inversiones privadas se produce de las tarifas pagadas por los usuarios por el servicio otorgado, tarifa que siempre será regulada por el Estado. En el transporte ferroviario, consistiría en otorgar al sector privado la construcción de las líneas de media y larga distancia del Metro, a cambio del cobro de las tasas a los usuarios durante un período de tiempo prolongado. Las empresas privadas que intervengan en el sector, al igual que las empresas públicas, estarían constantemente reguladas y supervisadas por el órgano regulador.

Entre los países que han implementado con éxito las asociaciones público-privadas en las infraestructuras de transporte ferroviario se pueden destacar España, Chile, Perú e Inglaterra. En el caso de la República Dominicana, es indudable que el servicio de transporte otorgado por el Metro de Santo Domingo es rentable y que su demanda incrementa cada año, de modo que el Estado puede delegar el financiamiento, la construcción, la operación y el mantenimiento de las Líneas 3, 4, 5 y 6 en manos del sector privado, a los fines de liberar fondos públicos y asegurar un proceso de construcción más eficiente. Es tiempo de replantearnos el modo de gestión del transporte ferroviario.